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原新:不断完善生育政策 促进人口均衡发展

时间:2015-11-14 来源:365体育投注

原 新 南开大学人口与发展研究所 教授


  计划生育政策是国家为促进人口长期均衡发展,进而实现人口与经济社会、资源环境可持续发展而制定的国家方略,是修正人口总体失衡,并保持人口总体长期均衡发展的基本国策,一直备受国内外的广泛关注。在全国范围内开展计划生育,至今40年余时间,全面、客观、公正的认识计划生育政策及其效应,应着眼长远,着眼未来。在宏观上,通过生育政策调节国家人口发展的速度、数量、素质、结构、分布、流动迁移等,彻底改变了中国人口的发展方式和轨迹,促进人口发展与经济社会和资源环境相互适应;在微观上,通过调节家庭生育孩子的数量,改变延续几千年的生育观念和行为,以实现宏观人口总体均衡发展的目标。


  分析计划生育政策效果必须遵循如下原则:客观性,尊重人口自身发展的规律性;公正性,任何一项社会公共政策都是利弊兼收的,既要坚持一分为二的认识观,又要坚持历史唯物主义,还原到政策产生时代的历史环境与特殊国情下评判计划生育政策;科学性,必须经过严谨的科学研判和分析;长期性,人口事件是长周期事件,对生育政策效果的认识要有足够长的观察期,要有大尺度的时间观念和视野。


  1、政策产生:计划生育政策是经济社会与人口发展形势倒逼的结果。


  自新中国成立不久,各种政治运动迭起,其极致便是“文化大革命”,导致社会经济各个方面失控,人口发展也当然的不会幸免于难。1953年全国第一次人口普查推算出建国初期的人口总量为5.42亿,总人口很快在1954年超过6亿,之后,虽然经历“大跃进”和“三年困难”时期的特殊历史事件,死亡率异常升高,生育率急速下降,总人口还是在1964年达到7亿以上,净增加1亿人口用时10年。紧接着,1969年总人口超过8亿,1974年超过9亿,平均每5年增加1亿人口,净增1亿人的时间比前一时期缩短一半,按照这个时期人口的增长速度推算,总人口翻一番仅需要28年,人口数量呈现出完全失控的局面。


  与人口规模急速膨胀相伴随的是受“文化大革命”的冲击,经济社会系统几乎到了崩溃的边缘,接近崩溃的经济加上失控膨胀的人口,形成为雪上加霜社会问题。于是,在当时人们收入水平极低的情况下,依然限制消费,进行消费管制。几乎所有商品,无论生活必需品(粮食、副食品、日用品等),亦或所谓的奢侈品(自行车、缝纫机、手表、收音机等)均需票证限额,按人数配给。生产能力低下,生产力不足,物质资源匮乏,根本原因是政治动荡导致国家管理失灵。然而,此时人们的生育能力却发挥到了极致,妇女总和生育率水平始终波动在6上下(即相当于平均每个妇女生育6个孩子),1963年最高值甚至达到7.5,年出生人口达到2959万人的历史最高纪录,人口失控更加剧了中国社会的动荡与乱象。


  在经济发展水平长期低迷和人口“爆炸”的强烈反差下,恢复生产与控制人口,即使在当时的背景下也被提起,限于当时革命高于一切的政治气候,不可能在短期内恢复经济生产和社会秩序,国家只能选择后者,设法尽快改变人们的生育行为,不但要人们少生,还要人们迅速的少生,快速减少生育数量和降低生育率水平。于是,从1970年代初期开始在全国范围内推行计划生育政策。显然,评述计划生育政策时,应正本清源,回位到当时的国情,计划生育是那个时代国家被迫选择的结果。


  2、政策演进:计划生育政策自产生之日起就一直在动态调整、小步渐变。


  计划生育政策是中国的“痛苦”选择,国家之痛在于迫不得已,国民之痛在于家庭的生育需求与国家要求相去甚远。计划生育政策根据人口、经济、社会发展形势做动态调整是客观需要。尽管在1960年代曾经在一些城市进行过的计划生育试点,但,在全国推行计划生育政策是1970年代初期,当时,国家采取了“晚、稀、少”(即晚婚、晚育、少生、拉开间隔生)的弹性政策,对家庭生育数量的下降作用有限;之后,政策迅速趋紧,转变为从限制家庭生育数量最多3个到最好2个。到1980年《公开信》提出“提倡一对夫妇只生一个”的刚性政策,成为生育政策最为严厉的时期。1982年计划生育被上升至基本国策的位置。然后,在1984年为了调和农村生育与生产的矛盾,采取了“开小口、堵大口”的生育政策调整措施,适当放宽农村的生育政策为“一孩半政策”(即第一胎是男孩就不能再生第二胎,第一胎是女孩可以再生第二胎,不允许生育第三胎)。至此,形成了城镇一孩、农村“一孩半”、少数民族适当放宽的计划生育政策的基本面。1990年代,各省市自治区逐步实现了“双独二孩”政策,本世纪以来,又有6个省市自治区(海南、宁夏、新疆、西藏、云南和青海)逐步实行了农村普遍二孩政策。由此可见,自1984年以来,我国计划生育政策中关于家庭生育孩子数量的规定一直在循序渐进,小步松动,只不过是针对部分人群或部分地区,没有引起社会的强烈反响。“单独二孩”政策是在2013年对全国所有居民生育政策的首次松动,“全面二孩”是又一次全国性的生育政策再放松,引起全社会的高度关注。


  不可否认,推行计划生育政策的过程中,尤其是早期阶段,的确采取了一些强硬的措施,有些地方的做法甚至很过激,致使计划生育政策实施了40余年,在今天依然受到不少人的抵触,可想而知,在40年以前刚开始推行这个政策时的阻力更大。这主要是由于生育观念被行政手段强制到位所引发的矛盾冲突引起的。一方面,从延续几千年历史的自由生育到限制生育,从每个妇女平均生育6个孩子的现实到不足10年时间迅速过渡到政策限制只允许生育1个孩子或者2个孩子,转变速度之疾,前所未有。另一方面,在民众生育观念未发生根本性改变,少生意识尚没有形成的情况下,政府不采取严厉的手段,计划生育政策也不可能完全落实到位。推行计划生育政策过程中采取了一些强硬的措施,有些地方的做法甚至相当过激并引发道德责难,却符合那个“让你怎么干,你就得怎么干”年代的逻辑思维。计划生育40余年坎坎坷坷的历程,其结果却是真实的,很快的改变了人们的生育行为。从计划生育初期每个妇女平均生育6个孩子到1990年代初期降至更替水平只生育2个孩子,仅仅用时20年,相比英国每个妇女从平均生育5个孩子减少到生育2个孩子耗时75年相比,计划生育把中国完成高生育率水平向低生育率水平转变的时间高度压缩了。今天,人们普遍有了少生的意愿(少生的概念不等于只生一个),但并没有达成普遍只想生育一个的程度,2014年国家统计局。91%的受访者支持“全面二孩”政策,79%的受访者认为家庭理想的孩子书为2个。正因为如此,计划生育被誉为“天下第一难”的工作。当年,以管理和控制为主要手段(以数为本)的计划生育活动是由当时的社会经济背景与人口形势所决定的。而今天以服务关怀、以人为本、利益导向、优质服务、与管理与服务之中、投资于人的全面发展为核心的人口和计划生育活动,是与现在和未来的社会经济发展和人口形势相适应的,是计划生育活动在新的历史背景下的继续,是人口和计划生育手段和内容的延伸和拓展。


  坚持唯物史观,以科学的态度回归到当年的历史语境中去客观评判计划生育政策的演进和实施,在这个问题上不能搞时空穿越,要尊重历史。计划生育作为一项基本国策,在执行过程中,是随着时代的发展而发展的。早期与计划经济体制与政治体制密不可分;没有当时(主要1980年代前后)计划生育强有力的手段,也就不可能带来中国人口发展的历史巨变。无论实施这个政策的机构,还是被实施这个政策的广大国民都一同走过了这40多年的艰难路程。


  展望未来,生育政策继续调整和完善的步伐绝对不会停止,因为追求经济社会、资源环境、家庭进步与人口的健康协调可持续发展是我们的共同愿景,符合促进人口长期均衡发展的战略目标。


  3、政策完善:“全面二孩”生育政策绝对不是对以往计划生育政策的否定。


  生育是每个家庭的大事,计划生育是最大的民生。“全面二孩”生育政策是中央国务院在计划生育领域全面深化改革的民生工程,攸关千家万户的利益。就生育政策来说,计划生育作为国家的选择,符合中国社会发展的根本利益。计划生育政策体系是由一系列要素构成的,包括制定政策的原则、家庭生育数量的限制、推行政策的方式、符合政策的鼓励、违反政策的处罚等,但是老百姓最为关心的是家庭生育孩子数量的限制。动态调整的生育政策从提倡生一个的“独生子女”政策到今天启动“全面二孩”政策,这是经济社会发展大背景下新的历史节点的必然选择,是计划生育政策动态变化的延续,顺应了绝大多数群众的民意和民心,关系千家万户的民生利益,是人口发展规律的使然。


  “控制人口数量,提高人口素质”是计划生育基本国策始终的核心。提高人口素质是永恒的命题,永无止境,控制人口数量却有终点。40余年的坚持计划生育政策和改革开放以来经济社会的巨大发展,人们受教育水平、生产方式、生活方式、价值观念等的改变,的的确确实现了控制人口增长速度的目标,完成了人口再生产类型的历史性转变,实现了稳定的低生育率水平。按照人口发展的规律性,一旦人口长期经历低生育率水平,必然带来诸如人口老龄化加剧、劳动力人口缩减、出生人口性别异常、家庭少子化等人口结构性矛盾,这些矛盾成为影响现在和未来经济社会发展的主要矛盾。要想改变人口结构性矛盾,就必须适当提高人口增长速度,调整和实行适当宽松的生育政策也就成为必然,这也是人口发展规律的要求。需要强调的是,在评判计划生育政策在中国人口、经济、社会发展历史进程中的作用时,全盘否定计划生育的观点是错误的,全盘肯定计划生育的观点也是不正确的,必须坚持客观公正的唯物史观,肯定成绩,总结经验,汲取教训,为未来进一步调整和完善生育政策提供经验启示,树立信心。


  在计划生育工作层面上,绝对不是生育政策一方了事,要做一系列深入细致的工作。一是完善生育政策至满足大多数人的生育愿望,自1970年代初期在我国推行计划生育政策以来,关于家庭生育孩子数量的规定一直在做动态调整,目前,全国9成以上的受访者欢迎全面二孩政策,完善生育政策体现了民意;二是完善与生育政策相关的其他经济、社会、家庭政策,人口和计划生育法、省级人口和计划生育条例等法律,以及与之相配套的经济社会政策,必须从适应“晚婚晚育、鼓励少生”到配合“适龄婚育、按政策生育”转变,保证让人们生得出、生得好、生得起。三是继续完善适应新生育政策的计划生育管理服务理念和手段,加强计划生育管理服务改革和创新。


  坚持计划生育基本国策的未来作用,是在人口数量得以控制之后修正人口结构性矛盾,大力提高人口素质,以促进人口的长期均衡发展。即将落地的“全面二孩”政策,以及未来再进一步的调整和完善生育政策,都是为了促进实现这样一个发展过程。“全面二孩”政策实现了不分城乡、不分区域、不分民族的一体化生育政策,比以往更加体现了制定计划生育社会公共政策的公平性原则。“全面二孩”政策消除了促进人口长期均衡发展进程中的生育政策制度羁绊,其预期人口效果,生育率水平会更加接近更替水平,更符合人口增长长期沿着更替水平窄幅波动的人口长期均衡发展的最终目标。基于我国人口总量依然巨大的现实国情,利弊相权,“全面二孩”生育政策是继“单独二孩”生育政策后的又一次全国性的生育政策的调整,它不可能改变我国人口发展的总体趋势,但是,它确实可能带来改善人口结构、人口素质和家庭变迁等诸方面的积极效果。虽然,新政策会增加一定规模的总人口,加大处于下行中的新常态经济的压力,增加经济社会发展成果分配的竞争性,增大资源环境配置的竞争性,但是,有利于适度缓解人口老龄化、有利于适当延缓劳动力人口减少的速度、有利于出生人口性别比的回归、有利于人口总体素质的提高、有利于家庭发展能力提升,且对于人口增长的趋势不会产生大的影响,总体而言,“全面二孩”政策带来的结果利大于弊,国家有利于促进人口长期均衡发展的目标。


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