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杨菊华:普二新政下综合治理出生性别比面临的挑战与机遇

时间:2015-11-14 来源:365体育投注


  杨菊华 中国人民大学人口与发展研究中心


  人类生男生女并非是100比100的概率,而是约102-107男婴对应100女婴,即出生人口性别比在102至107之间都算落在正常范围。高于或低于该数值,其背后蕴含着人为干预的文化环境、社会氛围、公共政策和医疗技术等多重因素的综合作用。


  中国是个农耕国度,家有壮丁才能五谷丰登,才能提供养老保障,才能度过突发风险,才能传续家族血脉和财富,故男丁情结十分严重。尽管新中国成立以来,政府高调倡导性别平等,但改革开放以来,诸多性别不平等(如:招工中公然的性别歧视、舆论文化中对男权不经意的推崇)的社会现实依然严峻,多重原因层叠相因,致使在生育数量急剧下降过程中,出现出生性别比长期、全面、严重失衡的局面。中国政府多个部门协同联动,出台了一系列政策、措施,开展了众多项目,旨在推动出生性别比回归常态。


  一、现行综合治理出生性别比的“四驾马车”


  SRB失衡是多种因素综合作用的结果。图1列出相互影响和纠缠的四类要素:性别偏好、生育政策、经济社会发展水平、技术可及性。其中,性别偏好是本源性因素,既推升SRB失衡,也是所有其他因素发展作用的根本。政策因素涵盖两个方面:既有因生育挤压带来的狭小的生育自身的调节功能,也有因1.5孩政策引发的性别盲视而受到进一步强化的性别偏好,二者都提高SRB。在个体层面,经济社会发展程度是一柄双刃剑,既可驱动人们千方百计地至少生一个儿子,也可帮助人们内化更为平等的生育理念;在宏观层面,研究发现,只有当人均GDP、受教育程度达到较高水平或某个临界点时,SRB才会有所降低。还应看到,经济社会发展既与生育政策之间也存在关系,因为生育政策的地区性差异本身一个内生变量,与经济社会发展水平密切相关;反过来,它也直接或间接地影响胎儿性别鉴定技术的可及性和打击“两非”的力度与成效。“两非”技术的可及无疑会提升SRB的失衡程度,这是SRB失衡的直接原因。


  现有综合治理措施针对这些原因,注重标本兼治,宣传倡导、利益导向和打击“两非”和计划生育优质服务“四驾马车”齐头并进,相互补充(见图1)。


  图1 中国出生性别比失衡及综合治理的四架马车


  一是开展宣传教育,转变婚育观念。“婚育新风进万家”、“关爱女孩行动”等活动由点及面,逐渐在在全国各地得到推广,广播传扬性别平等理念。在开展"关爱女孩行动"中,各地由卫生计生部门前头,定期开展以宣传教育为先导、转变婚育观念为目的的关爱女孩行动”与“婚育新风进万家”活动。利用广播、电视、报刊、网络等新老媒体,开辟专题专栏,发放宣传单、组织文艺演出、上门入户等方式,将宣传宣传倡导工作落实到横到边、纵到底,入村入户,致力营造“生男生女一样好、女儿也是传后人”的生育观念氛围。这些措施在一定程度上遏制了重男轻女、男尊女卑的传统性别不公习俗,推动群众将新型婚育观念内化于心、外化于形。


  二是落实优先优惠政策,抓好奖励扶助。“关爱女孩行动”与利益导向机制相结合。强化利益导向机制建设,帮助实行计划生育的独女户和双女户家庭脱贫致富,建立和完善有利于女孩成长的利益导向机制和社会保障体制,落实优先优惠政策,开展帮扶救助活动。许SRB严重失衡之地,都出台了计划生育利益导向机制,开展生育关怀,增强独女家庭和双女家庭的发展能力,包括独、双女户家庭提前10年享受国家奖扶政策、免费办理医疗保险、增加养老和新农保政府补贴、贫困救助、中考加分、甚至省内高考加分等,融“奖励、优待、扶助、关爱”与一体。


  三是提供优质服务,促进生殖健康,“关爱女孩行动”与计划生育优质服务相结合。在积极开展关爱女孩行动的同时,还注意为计划生育独女户、双女户家庭提供生殖健康优质服务,开展优生优育咨询等。


  四是打击“两非”,净化生育环境。如果说关爱女孩行动和利益导向措施属于治本之策的话,为有效遏制出生性别比升高态势,各地在严厉打击“两非”方面也下大力、出重拳,旨在对非医学需要的胎儿性别鉴定和非医学需要的性别选择性人工流产进行严厉打击,对非法行医者和其他利益相关者起到一定的震慑作用。由国家卫生计生委牵头,联合国家工商行政管理总局,国家食品药品监督管理总局、国家中医药管理局、总后勤部卫生部、武警部队后勤部、全国妇联等多家职能部门和社会团体,各司其责,在全国范围内开展整治“两非”专项行动计划。严肃查处医疗卫生、计划生育技术服务机构及其人员、“黑诊所”和游医的“两非”行为;严肃查处以张贴小广告和通过互联网、即时通讯工具发布信息等方式拉“业务”,以及以合法注册的企业为掩护,开展“两非”中介业务的行为。严厉打击采血鉴定胎儿性别行为,加强涉及采血鉴定胎儿性别的广告、中介、采血、运输、出境等重点环节的监管。加强可用于胎儿性别鉴定器械和终止妊娠药品的监管。完善全国“两非”案件信息管理系统使用通报制度,促进系统规范应用,建立“两非”违法机构及人员数据,收集相关违法违规信息,加强对重点机构和人员的监管;将因“两非”行为被吊销、被关闭的企业及其法定代表人通过企业信用信息系统予以公示,在市场准入、政府采购、工程招投标、授予荣誉称号等方面依法予以限制或禁入。


  为确保四驾马车有效运行,各级政府都投入了大量的人力、物力、财力。开展宣传倡导、法律监督。尽管这些措施取得了一定成效,“十二五”期间连续5年有所降低,出现“趋势性”好转,但SRB依旧在115以上,远超过正常值范围,未能从根本上解决问题。


  二、“普二新政”下四驾马车出现两条跛腿


  普二政策已尘埃落定,全面落地也指日可待。一方面,由于人们可以普遍可以生育二孩,各种繁琐的审批工作和手续得到精简,无需过去那样“盯关跟”,只需出生登记,从这个意义上讲,新政下计划生育服务工作的难度降低了。另一方面,新的政策环境提高了计生服务和管理工作的要求,增大了SRB综合治理工作的挑战和难度。从长期来看,新政对出生性别比将会起到一定的缓解作用(虽然不能从根本上降低出生性别比),因为前面提到的四要素中的政策要素随着政策的调整而发生变化:生育挤压受到削弱、性别盲视基本消除;但是,从短期来看,新政可能会对综合治理SRB的方式方法、手段措施、甚至体制机制带来较大冲击,使得过去的综合治理举措面临巨大的挑战和困境。对SRB的降低可能是正面的,但对治理可能是负面影响。


  其中,受冲击最大的将是利益导向和打击“两非”,由此为出生性别比的进一步降低带来更大的难度。一是利益导向。在过去近20年中,关爱女孩行动的一个重要配套措施就是奖励扶助,从而提升女孩的“四自”精神。普二之后,虽然我们目前并不知道对自愿生育一女或二女的夫妻是否依旧提供奖励扶助,但因为新政提倡按政策生育,我们的初步判断是,未来或许会取消对独女户或双女户的奖扶措施,尽管对于过去的计划生育家庭,国家将继续采取老人老办法,新人新办法。


  二是打击“两非”。打击两非的一个重要手段就是通过掌握孕情而获取两非线索,而掌握孕情主要靠准生证的申请和孕检等手段。过去,无论是一孩还是二孩,都需要先申请准生证,然后方可实现生育行为。个案销号(如孕情不明原因消失、大月份申报二孩孕情、政策内二孩怀孕妇女长期无孕情、怀孕十个月无结果等)和平台排查(如全员人口信息管理系统、孕前优生健康检查系统中孕情丢失)等,都是获取两非线索的重要途径。普二之后,国家卫生计生委将进一步改革完善计划生育服务管理,取消二孩审批,实行生育登记服务制度,重点加强优生优育、避孕节育、妇幼健康的咨询指导及卫生计生服务项目。生育第二个孩子的夫妻,可到一方户口所在地或现居住地办理登记。由此可见,随着户籍制度改革的推进和全面实施二孩政策的落地,查找“两非”线索的手段受到很大局限,使得原本孕情发现难、管理难的现实雪上加霜。虽然随着胎儿性别鉴定的技术与手段不断涌现,监管和打击难度不断加大,打击两非效果更多的是威慑作用,但普二之后,发现难、取证难等难题将进一步加剧,育龄群众非法鉴定胎儿性别的可能性和现实性。


  雷米克等学者共同发表的《不要把中国男女比例失调归咎于独生子女政策》一文认为,独生子女政策不是SRB失衡的唯一原因;指望普二新政根除失常的出生性别比既是不现实的、也是不可能的;在新政推行早期,对SRB甚至孩可能起到推升作用。


  三、对未来综合治理出生性别比的机遇思考


  应对普二新政下综合治理SRB的难题,是一个巨大的挑战,但同时对于真正实现工作理念与思路的转型、方式与方法创新,也是一个十分难得的机遇。在新的形式下,计生工作必须立足当前、放眼长远,坚持过去好的做法,突破新时期的重点与难点,通过方方面面的创新和精细化管理服务,继续推进综合治理SRB工作缓慢前行。


  首先,推动管理理念的根本转变,推动服务方式方法的有效创新。计生工作理念转变已经提了多年,观念还是过去的观念。寓管理于服务中的重点依旧重在管理,希望通过提供服务来对人口再生产行为进行有效的管理。故此,“全程服务”被老百姓视为是“全程跟踪”,这也就是为什么老百姓不愿意配合查环查孕、孕检等服务工作的原因。这样的理念是一定制度和社会环境下迫不得已的产物。随着政策环境的改变,工作理念也必须发生效应变化。理念的转型要能落到实处,必须依靠服务方式的创新。普二新政下面对的老百姓与过去不一样了,工作的重点、内容、方式方法也都会随之变化,再也不能像过去那样做工作,适应365体育的发展和需求。


  其二,取消专门针对女儿户的奖扶措施,避免性别不公的进一步强化。我们知道,在过去数年中,通过关爱女孩行动、奖励扶助措施,旨在对独女户和双女户家庭提供帮助。然而,如共同一孩半生育政策一样,其出发点和初衷是好的,不仅追求性别平等,而且致力性别公正。公平和公正并非相同概念。由于女性的起底很低,故而需要更多的关爱、关心、关怀与帮扶;但是,若把这种理念应用到家庭,可能会遭遇困境;其后果是不是好的、是不是真正地推动了性别平等,还是值得反思和深思的问题。在现实生活中,女儿户家庭特殊的帮扶难免将独女户、双女户与独子户、双子户、儿女双全的家庭割裂开来;其潜台词可能是、而且我们在政策设计时就已经认定,这样的家庭是需要帮扶的弱势家庭。这样的理念、思路和做法可能会加剧或强化女儿户家庭的困境。新政之后,对待所有家庭应该一视同仁,取消专门针对女儿户家庭的奖扶措施,不要把女儿户家庭与其他家庭对立起来,不要给她们贴上弱势的标签。对于有需要的家庭,不是由卫生计生部门、而是是民政部门提供资助,从政策上消除不利于性别平等的做法。


  其三,强化宣传倡导,让群众和干部真正认识到出生性别比失衡的严重后果。由于出生性别比失衡的社会后果需要20年左右的时间才能显现出来,一般老百姓都难以真正认识到它的危害后果。作为理性人,眼前的利益是生育决策的最重要思量;而且,我们在多地的访谈中发现,普通群众多认为,只要自己家庭的经济条件好,儿子有出息(能赚钱),就不愁找不到媳妇;“光棍”问题,不会发生在自己或儿子身上。即便是干部,对这个问题的认识远远还不到位。调研中不断发现,很多干部都不将过多男性视为社会问题,认为年龄梯度可解决这一问题,即总有年轻的女性供年长的男性来选择。这是极其错误的观念,必须彻底予以纠正。一方面,这样的领导干部就不会真正重视出生性别比的综合治理问题,影响治理效果;另一方面,这也说明他们完全没有认识到SRB严重失衡的经济、社会和人口后果,以及可能给个体和家庭幸福带来的问题。此外,现在各类媒体、尤其是真人秀节目,都在有意或无疑大肆渲染的是大龄剩女问题,不少人都说,现在的问题不是光棍的问题、而是剩女的问题。这种看法混淆了两类不同性质的单身情况:剩女可能是自己的选择(虽然有时可能是一种无奈的选择),而光棍却是被选择的结果——他们找不到媳妇。


  其四,摈弃空泛的口号,引入鲜活事例,展现SRB失衡的负面社会后果。“生男生女都一样”等口号是必须的,但是对老百姓的触动不大,这就要求我们反思过往的宣传倡导方式方法,找到更有效、特别是适应新时期需要宣传模式 ……,在宣传内容和手段方面进行创新,逐渐、缓慢地缓解传统的性别观念。更为重要的是,发掘鲜活事例,真正引起老百姓的重视。在一些农村地区,因为SRB失衡所带来的适龄男性的婚姻问题已经开始浮出水面。比如,在陕西、山东、河北、湖北等农村地区,由于SRB长期失衡、也由于越来越多的年轻女性外出就业,女性成为一种稀缺资源,新娘难求的局面已经显现。许多地方的彩礼已经明码标价,一些男性为了娶到新娘,不得不支付昂贵的彩礼。这样的事件如果在东南西北不同的地方经常发生,就成为一种普遍事件。可以在收集资料、加强相关研究的基础上,拍摄相关的宣传片,通过各种新老媒体,做到电视有影、QQ和微信有言、报纸有文、广播有声,有图有真相,展现SRB失衡的社会后果。


  其五,从关爱女孩推及关爱两性,推动女性的终身发展,让女性真正顶起半边天。性别失衡的本源在于男女不平等,在于女性的权益疏于落实,这当然是最难的一项工作。出生性别比回归正常的唯一真正出路只有一条:平等的性别观念真正内化于心、外化于形;至少,即便有性别偏好,但该偏好不会强烈到驱动人们进行性别选择。平等性别观念的倡导在新中国成立以来从来都不缺乏,而且十分强势,并且取得了巨大成就:在社会资源和家庭资源得到巨大增长的情况下,两性的受教育程度、健康状况等趋于平等。然而,面对市场化的强烈冲击,性别观念不仅真正深入人心,反而在某些方面还有回潮的迹象,特别是在劳动就业领域。普二之后,女性更会面临入职难、升迁难、终身发展瓶颈高等问题。这些看似成年女性遭遇的问题,但却会直接影响到现孕母亲或将孕母亲的性别选择;目前,她们看不到20年后的结局,但却看到、听到、体会到女性在方方面面的弱势。因此,应该拓展关爱女孩项目,推至到女性的整个生命历程,因为SRB失衡虽是时点事件,却是女性相对于男性权利、地位贫困的极端体现。要做到这一点,必须有长远的眼光,不能有立竿见影的期待,否则得到的SRB的数据只能是彼此心照不宣的不真实的数据。


  总之,我们认为,未来的计划生育工作形式将更严峻、更复杂。过去计划生育的目的在于,把超生的行为控制住,把生育的数量降下来;但是,新政之下,靠行政手段管人的形式一定不适用了,这个时代已经过去。我们应该以普二政策的落地为契机,牢牢地把我这个机会和机遇,真正推动理念、方式方法、体制机制的转型和创新。未来的工作重点应该是怎样帮助他们按照政策实现生育,为有二孩生育意愿的人提供咨询、优生优育等方面的服务。淡化管理理念,强化服务理念一定是未来发展的方向;但是,服务什么、怎么服务、提供哪些老百姓需要的服务,这些都还是需要进一步深入地探究的。


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