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解振明:全面二孩政策与生殖健康权利

时间:2015-11-14 来源:365体育投注

中国人口与发展研究中心 解振明


  一、国际社会提倡的生殖健康与权利


  1、国际人口与发展大会《行动纲领》


  1994年在埃及首都开罗召开的“国际人口与发展大会”是一个具有里程碑意义的大会,会议总结了人类在人口与发展领域的经验与教训,正式提出了保护和促进人们的生殖健康与权利,与会的179个国家对此达成了基本共识并签署了大会的《行动纲领》。在这个纲领性文件中明确规定了“生殖健康”和“性与生殖健康权利”的定义以及相关内容。


  《国际人口与发展大会行动纲领》第7.2节指出:“生殖健康是指于生殖系统及其功能和过程所涉一切事宜上身体、精神和社会等方面的健康状态,而不仅仅指没有疾病或不虚弱。”


  《行动纲领》还明确表述了生殖健康的相关内容:“人们能够满意而安全的性生活、有生育能力、可以自由决定是否和何时生育及生育多少,最后所述的这一条件意指男女均有权获知并能实际获取他们所选择的安全、有效、负担得起的可接受的计划生育方法,以及他们所选定的、不违反法律的调节生育率方法,有权获得适当的保健服务,使她们能够安全地怀孕和生育,向夫妇提供生育健康婴儿的最佳机会。”


  根据上述定义,《行动纲领》第7.3节指出:“性与生殖健康权利的基础在于承认所有夫妇和个人均享有自由、负责地决定生育次数、生育间隔和时间、并获得这样做的信息和方法的基本权利,以及实现性和生殖健康方面最高标准的权利。此外,还包括人权文件中阐明的人们在没有歧视、强迫和暴力的状况下作出有关生育决定的权利。在行使此种权利时,他们应考虑到他们已有的和将来的子女的需要以及他们对社会所负的责任。”


  从1994年人发大会《行动纲领》颁布以来,生殖健康日益成为全球关注的一个问题,“它不仅仅是一个重要的健康问题,同时还是一个发展问题,也是一个人权问题”(Rebecca J. Cook, Bernard M. Dickens, and Mahmoud F. Fathalla,《生殖健康与人权》中译本,中国人口出版社,2005年,p.8)。


  中国作为一个负责的大国,从1995年起就针对国际社会提出的有关生殖健康与权利做出了积极的回应,提出了计划生育工作思路和工作方法的“两个转变”,并在2001年12月通过的《中华人民共和国计划生育法》中规定:我国公民依法享有生育权。并在相应法规中写进了“知情选择”和“优质服务”的概念。但是,在“全面二孩”政策颁布前的现行生育政策与群众的生育意愿之间存在着不小的差距,因此,我国公民的生殖健康与维权状况也难免受到一些诟病。


  2、联合国千年发展目标(MDGs)


  2000年9月,在联合国千年首脑会议上,世界各国领导人就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视,商定了一套有时限的目标和指标。这些目标和指标被置于全球议程的核心,统称为千年发展目标(MDGs)。2007年经过多年努力,联合国把“到2015年实现人人享有生殖保健服务”写进了千年发展目标中,作为第五项目标“改善孕产妇保健”中内容之一,它把生殖健康问题上升了全球发展的战略层面,它明确提出了有时限的目标和可操作性的指标。


  2015年“联合国可持续发展首脑会议”于9月26日在纽约总部进行,中国国家主席习近平出席大会并发表讲话。本次峰会通过了《2015年后发展议题》,它包括健康、教育、性别平等在内的17个可持续发展目标和169个具体目标,为全球发展描绘了新愿景,为国际发展合作提供了新的机遇。生殖健康问题涉及到健康、教育、性别平等等众多可持续发展的问题,它得到了包括中国政府在内的各国政府的高度关注,2015年十八届五中全会决定“允许一对夫妇生育二个孩子的政策”,大大推进了我国育龄人群普遍享有生殖健康和权利的进程。


  3、世界卫生组织的《避孕与人权指南》


  为了加速推进国际发展目标的实现,特别是为满足人们对避孕信息和服务的需要,世界卫生组织(WHO)于2014年制定了《避孕与人权指南》。编制该指南目的是为各国卫生部门的政策决策者、管理者、服务提供者和其他利益相关者提供指导,明确优先干预的重点人员,以确保各项人权原则系统地和清楚地体现到避孕信息与服务的提供中。


  该指南指出:“作为人权承诺一部分,国家必须努力消除所有形式的歧视,并且促进弱势群体平等地获取信息和服务。所有个人都享有决定自己的生育数量和间隔以及平等地建立家庭的权利。国家的计划生育政策不应当存在歧视性或强制性,包括避孕信息和服务的相关法律、制度和政策,不应当存在歧视性,并且应当旨在消除可能引起强迫性执业行为的陈规旧习和歧视性态度。”该指南强调所有人特别是弱势人群有权享有生殖健康和权利,要消除当前计划生育政策存在的歧视性或强制性,这也正符合中共中央十八届五中全会的精神。


  、中国计划生育和生殖健康服务的实践


  上个世纪90年代初,面对国内社会、经济和人口形势的变化,同时也为了应对国际社会人口发展领域提出的新挑战,中国政府认识到计划生育工作必须从工作思路和工作方法上进行改革与创新,在筹备和参加国际会议的同时,也主动反思我国计划生育工作,积极酝酿中国计划生育工作的改革。


  1、计划生育工作思路和工作方法的“两个转变”


  1995年10月,国家计生委经过一年多的讨论和酝酿,正式提出了计划生育工作的“两个转变”:“即由以往就计划生育抓计划生育向与经济社会发展紧密结合,采取综合措施解决人口问题转变;由以社会制约为主向逐步建立利益导向与社会制约相结合,宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变(彭珮云,《中国计划生育全书》,北京,中国人口出版社,1996年,第232页)”。


  为了实现计划生育工作的“两个转变”,国家计生委在1995年决定启动“计划生育优质服务试点项目”,探索如何实现“两个转变”,回答什么是以服务对象为中心的优质服务,并运用事实和证据去说服和教育各级管理者和服务提供者,使他们认识到全面推进计划生育工作改革的可行性。通过树立一批示范和典型,引领全国计划生育工作逐步实现“两个转变”。


  2、计划生育优质服务试点工作探索与进展


  优质服务试点工作首先在中国东部相对发达的6个区县开展,国家计生委明确了“优质服务的定义”,指出:优质服务的核心是以人为本,以群众的需求为出发点,开展以避孕节育为重点的生殖健康服务。在试点实践中又不断丰富了“优质服务的内涵”:一是规范化的服务。它突出以技术服务为重点的规范服务,强调避孕节育和生殖健康服务的内容、服务人员和设备的质量。二是人性化的关爱。它突出对人的关爱和理解,强调“以人为本”、“以服务对象为中心”的服务提供体系,以及对待服务对象的方式方法。


  在优质服务试点地区,围绕优质服务理念和方法开展了一系列活动,尤其在服务系统围绕“想服务、会服务、能服务”开展活动,取得令人信服的成绩。1998年国家计生委对试点工作进行了快速评估,评估结果表明以优质服务为导向的计划生育不仅能够提供更好的技术服务、维护服务对象的健康和权利,而且项目的开展使得计划生育工作更加有效,更受广大群众的欢迎。


  2002年国家人口计生委启动了“全国计划生育优质服务先进单位”创建活动,将优质服务试点项目的成功经验和工作模式逐步推广到全国。2003年起每年组织专家组对各省市申报的国家级优质服务先进单位进行评估验收。截止2013年,全国共评估验收并表彰了1818个国家级优质服务先进单位,占全国县级单位(2853)的63.7%。东部地区基本上实现了优质服务全覆盖,计划生育工作“两个转变”的目标基本实现。


  3、中国与联合国人口基金合作开展“计划生育和生殖健康项目”


  上世纪90年代中后期,中国政府在一些国际组织的支持下开展了国际合作项目,如中国与联合国人口基金合作开展的“计划生育/生殖健康服务项目”。国际合作项目把国际社会的理念同中国优质服务的经验结合起来,在不同地区形成了不同类型的优质服务工作模式。如:知情选择的规范化(包括咨询服务和随访服务);技术服务规范化建设;在优质服务中引入社会性别视角;围绕妇女、儿童、青少年和老人的健康需求开展家庭保健服务等。


  2005年后的中国政府与联合国人口基金在更大范围开展深度合作,在人口和社会政策完善、公民维权、深化管理评估改革,以及基本公共服务体系建设等问题进行了深入探索,取得了可喜的成果,积累了成功的经验,在不同地区建立了一些可供推广的模式。


  4、中国与澳大利亚合作开展的“人权项目”


  自2004年起,国家人口计生委与澳大利亚人权委员会合作在中国中西部地区6个市县开展了人口计划生育领域保护育龄妇女生殖健康权利的试点项目。2012年,项目拓展到中西部地区14个市县,更多的群众受益。


  课题组中外专家一起编写的《保护公民生殖健康权益基本规范》和《保护公民生殖健康权益培训教材》成为项目工作的指导性文献。这些文献重点探索政策法规、管理过程与服务过程三个层面如何全面保护服务对象的性与生殖健康权利。根据国际理论与中国的实践经验,项目设计者把服务对象权利概括为:“生存发展权、知情选择权、隐私保密权、安全舒适权、获得续用权和尊严表达权”六个方面,使干预活动更加容易切入,重点更加突出,更具可操作性。项目的成功表明:在我国性与生殖健康服务中开展公民维权活动是可行的、是成功的,试点经验具有可复制性和可推广性。


  三、未来我国在生殖健康服务中的公民维权


  根据以上对国际相关文献的回顾和对中国一些实践经验的总结,我认为未来我国在生殖健康服务提供中应该继续维护公民的生殖健康与权利。要好这项工作必须首先明确以下概念:


  1、生殖健康服务的对象


  生殖健康服务的对象不仅仅是已婚育龄妇女,还应该包括她们的丈夫和家人。生殖健康是全人群的健康与权利,它涉及的人群应包括:育龄人群、青少年、中老年、还应包括流动人口、家庭暴力受害者、残疾人群等在内的特殊人群。


  2、生殖健康及其服务类型和内容


  人们在生殖健康方面应该达到发下的完好状态:


  1)与性行为和生殖有关的身体、精神和社会的完好状态;


  2)没有怀孕、疾病、性滥用、性强暴或性暴力的恐惧,自由地享受性行为;


  3)性关系中决策能力的平衡;


  4)尊重身体的完整性和支配身体的权利。


  作为基本的初级保健服务,生殖健康服务的类型应包括以下几类服务:


  1)计划生育综合性服务,包括信息、教育、咨询和技术服务;


  2)与生育有关的保健服务,即产前、产后和分娩的孕产期保健、母婴保健服务;


  3)艾滋病和性病的预防、治疗服务;


  4)非传播性疾病如乳腺癌、生殖系统癌症的诊断和转诊服务;


  5)流产后保健服务;


  6)计划生育与艾滋病和性病预防的结合服务。


  根据《人发大会行动纲领》7.6节,生殖保健服务的内容应包括以下7个重点:


  1) 计划生育咨询、资料、教育、交流和服务;


  2) 产前、安全生产和产后保健的教育和服务,特别是母乳喂养、母婴保健;


  3) 不孕症的预防和适当治疗;


  4) 预防流产及流产后的调理;


  5) 生殖道感染和其他生殖系统疾病;


  6) 关于人类性生活、性和生殖健康以及作负责任的父母的资料、教育和咨询意见;


  7) 提供足够完备的转诊服务,以利于进一步诊断和治疗:


  a) 妊娠、分娩和流产并发症;


  b) 不孕症;


  c) 生殖道感染、乳腺癌和生殖系统癌症,性传播疾病如HIV/艾滋病。


  3、性与生殖健康权利


  根据以上国际理念与我国实践,我国公民在生殖健康服务中应享有的权利是:生存发展权、知情选择权、隐私保密权、安全舒适权、获得续用权和尊严表达权。


  这一表达既符合国际组织相关文件的理念和原则,也适合中国的具体实际。重点突出了在计划生育和生殖健康服务提供中对公民权利的保护。


  4、计生卫生联手实现综合干预


  要实现我国公民在计划生育和生殖健康服务提供中享有上述权利,光靠单一的一个部门努力是难以做到。我们应该看计生部门的它特有的优势:


  一是,拥有综合的计划生育管理与服务网络。这是公认最为综合、最广覆盖、最近距离的网络。它的功能综合,集“行政管理、宣传倡导、技术服务、信息综合、群众工作”为一身。


  二是,自1995年来引入“以人为本、以服务对象为中心的服务理念”,探索了适合不同情况的工作模式和方法。形成了以家庭为基础、以社区(村或村组)为依托,针对群众多层面的健康需求,开展全人口、生命全过程、全方位的服务。


  三是,在统筹协调的职能与能力。党中央、国务院赋予的各级党政一把手在计划生育工作方面要“亲自抓、负总责”,多年来形成了计划生育“一票否决”制度。在育龄妇女管理信息系统、流动人口信息系统基础上扩展为全员人口系统,也为统筹协调管理与服务提供了信息支持。


  当然,计生部门在开展计划生育和生殖健康服务中做好公民维护工作也有一定的难度:


  (1)现行生育政策与群众生育意愿的基本矛盾没有根本解决。“全面二孩”政策大大缓和了这对矛盾,但是,人口和计划生育管理是我国社会管理中仍带有指令性的行政管理,计划生育管理(不同于健康管理)仍然是我国社会管理中难度较大的一项管理。


  (2)群众需求与供给之间的矛盾日益突显。随着人们在健康领域的需求日益增长,迫切需要提供均等化的基本公共服务,现有的计生网络的服务内容和技术力量早已不适应这一要求,急需拓展服务领域、提高服务能力。


  (3)全面做好健康促进工作需要多部门统筹协调。做好健康促进工作涉及卫生计生、民政、教育、妇联、残联等多部门,需要党委政府为健康促进做好统筹协调。虽然计生卫生已经合并,但是,离建立起“资源共享、优势互补”的计生卫生服务网络还有很长的路要走。


  同样,相对于计生部门,卫生系统的基层服务能力和状况也不近人意。早在2009年时任国务院副总理的李克强在视察国家人口和计划生育委员会时就指出:“要注意利用人口和计划生育网络健全、基层力量较强的优势,结合正在推进的医药卫生体制改革,为促进基本公共卫生服务逐步均等化做更多的工作。”


  “全面二孩”政策的实施必然有力地推进计生部门工作的进一步转型,把在计划生育和生殖健康服务和管理中的维权作为未来工作的重点,计生部门必须看到这是社会发展的机遇,也历史的必然。


  


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